Ст.ас. Димитър Димитров

СУ „Св. Кл. Охридски“,
Геолого-географски факултет
1504 София,
Бул. „Цар освободител“ 15
Д. Димитров e завършил е география, в СУ „Св. Кл. Охридски“ (1987). През 1991-1999 г. работи като научен сътрудник в Географския институт на БАН в секция „Икономическа и социална география“. От 1999 г. е редовен асистент в катедра „Социално-икономическа география“ на ГГФ в СУ. От 2001 до 2005 г. е ст. експертен сътрудник в Комисията по местно самоуправление, регионална политика и благоустройство на 39. народно събрание. Има научни интереси към регионалната политика и регионалното развитие, транспортната система и инфраструктура, теоретичната география и др. Има над 25 научни публикации.

ПРЕФЕРЕНЦИАЛНАТА РЕГИОНАЛНА ПОЛИТИКА В БЪЛГАРИЯ И НЯКОИ ДЪРЖАВИ ОТ ЕС – СРАВНИТЕЛНИ ХАРАКТЕРИСТИКИ И ПРИОРИТЕТИ

През последните години сред най-важните проблеми за разрешаване в сферата на социално-икономическото и регионалното развитие на страната се очертаха намаляването на междурегионалните и вътрешнорегионалните различия и създаването на предпоставки за стопанска активизация на територията и постигането на устойчиво и балансирано развитие на административно-териториалните единици– области и общини. Тези проблеми са резултат на:
Преодоляването на тези негативни ефекти и тенденции през следващите години е наложително и поради поетите от България ангажименти в преговорния процес с ЕС по Глава 21 – „Регионално развитие и политика“. Превеждането на регионалното развитие и регионалната политика в страната съгласно принципите, подходите и практиките в ЕС вече се поставя дори императивно.

За успешното трансформиране на регионалната политика и регионалното развитие в синхрон с общоприетите в ЕС принципи, подходи и критерии от важно значение е разработката на логичен алгоритъм, разчетен точно във времето, законодателно обезпечен и ресурсно обвързан, който да гарантира не само формално покритие на критериите на ЕС, но преди всичко провеждането на ефективна регионална политика, чиито практически резултати да доведат до:
Същност на преференционалната регионална политика

Под регионално развитие следва да се разбира такова комплексно инфраструктурно социално-икономическо, демографско, екологично и т.н. развитие на територията на страната и отделните нейни региони, което да обезпечава тяхното устойчиво и балансирано развитие без да се поставя на риск комплексният потенциал на територията с оглед задоволяването на потребностите и на бъдещите поколения. За постигането на тези стратегически цели от определящо значение е провеждането на ефективна регионална политика.

Регионалната политика представлява сложен алгоритъм от балансирано и съподчинено провеждане на отделните секторни политики (социално-икономическа, демографска, екологична, образователна, културна, инфраструктурна и т.н) с цел създаването на условия и предпоставки за постигане в перспектива на устойчиво и балансирано развитие на отделните региони на страната.

Важен елемент от цялостната регионална политика е преференциалната регионална политика. Тя се изразява в прилагането на специфични методи, модели и подходи спрямо отделни части от националната територия, които по силата на редица обстоятелства се намират или са били поставени в по-неблагоприятно положение и имат по-неблагоприятни социално-икономически, инфраструктурни, демографски и други характеристики и показатели както спрямо средните стойности за страната, така и по отношение на други райони. Тези проблемни територии се намират в състояние на социално-икономическа и инфраструктурна маргинализация в резултат на:

Към проблемните територии, обект на преференциална регионална политика, трябва да се отнесат и районите, които и при новите социално-икономически условия успяха да съхранят в много голяма степен и дори да развият своя социално-икономически, демографски и друг потенциал. За бъдещото им развитие е необходимо привличането на масирани финансови ресурси и инвестиционен капитал, които в перспектива ще мултиплицират положителни ефекти в социално-икономическото развитие и върху още по-големи територии и по-голям брой население. Тези райони също би следвало да бъдат стимулирани при провеждането на регионалната политика и на тях трябва да се гледа като на своеобразни „локомотиви“, които да активират в стопанско отношение и останалите части от територията на страната.

Опитът на ЕС в преференциалната регионална политика

За провеждането на ефективна регионална политика в България е целесъобразно до бъдат проучени и да се вземат под внимание опитът и практиките в страните от ЕС, които могат да бъдат и приложени съобразно обществено-икономическите условия и традициите в нашата страна. Под една или друга форма преференциална регионална политика провеждат всички страни от ЕС (табл.1). На практика територията на всички държави от ЕС е обект на държавна намеса и регулиране на регионалното развитие. В таблицата са посочени делът от националните територии и делът от населението, които са обект на провеждане на преференциална регионална политика.

Това са региони, при които се проявяват следните проблеми:

По отношение на провежданата преференциална регионална политика страните от ЕС биха могли да се типологизират в следните групи:
Таблица 1. Преференциална регионална политика в някои държави от Европейският съюз
Table 1. Preferential regional policy in some EU countrues
Преференциалната регионална политика и съвременното състояние на законодателно-нормативната база в България

При разработката на законодателно-нормативната база за провеждането на преференциална регионална политика в България са взети под внимание европейските практики в тази област и специфичните особености на страната, свързани с наличието на проблемни територии. Провеждането на регионалната политика у нас винаги трябва да се съобразява с презумпцията, че страната като цяло е в тежка демографска, социално-икономическа и инфраструктурна депресия и поради това цялата държавна територия следва да бъде обект на прилагането на специфични мерки за социално-икономическа активизация.

Вземането на такова политическо решение би било логично, икономически обосновано и обществено адмирирано. Независимо от това има територии, чиито основни демографски, социални, икономически и инфраструктурни показатели се отклоняват в пъти от средните за страната. Действията спрямо тези депресивни райони трябва да са незабавни, последователни и решителни, тъй като всяко забавяне и отлагане в перспектива би ги направило напълно безпредметни и несъстоятелни, а прилагането на такава политика след време е обречена на неуспех.

Стъпка в правилна посока, насочена към законодателното регламентиране на такава преференциална регионална политика, е приетият през 2004/05 г. Закон за регионалното развитие (ЗРР) (ДВ, бр. 14 от 20.04.2004 г., изм и доп. бр. 32/12.04.2005 г.). В член 7 и 7а от закона са дефинирани както отделните райони за целенасочено въздействие, така и показателите, на които следва да отговаря една община, за да попадне в един или друг район за целенасочено въздействие. Показателите, приети за тази категоризация могат да се типологизират в следните основни групи:
Трябва да се отбележи, че тези три групи показатели дават информация за процесите и тенденциите в динамика, а не са статична характеристика само за една конкретна година.
– Природни – те се използват с цел обособяване на общините, които са в най-неблагоприятно положение по отношение на природните дадености на територията. Тези критерии се използват само при два от видовите райони за целенасочено въздействие - изостанали гранични и изостанали планински. Определянето на показатели, характеризиращи природните условия на територията на общините, е необходимо и целесъобразно.

Например по-голямата средна надморска височина на релефа, по-голямото му хоризонтално и вертикално разчленение, по–големия ъгъл на средния наклон на териториите пряко рефлектират върху себестойността на изгражданата транспортна и техническа инфраструктура (при равни други условия нейното изграждане в планинските територии е от 3 до 5 пъти по-скъпо спрямо равнинните територии). Природните фактори имат пряко влияние и върху себестойността на произвежданата земеделска продукция, както и върху себестойността на транспортните, социалните и комунално-битовите услуги, предлагани за населението.

Чрез направените изменения и допълнения в ЗРР (ДВ, бр. 32, 2004 г.) се цели провеждането на по-ефективна регионална политика и създаването на по-ефективен модел за оптимален достъп на общините до финансовите средства, обезпечаващи провеждането на регионална политика. С направените промени показателите за определяне на отделните видове райони за целенасочено въздействие бяха фиксирани в самия закон, а не в подзаконов нормативен акт (наредба). По този начин се ограничи субективизмът при определянето на районите чрез произволно тълкуване на някои от критериите.

Някои от праговите стойности на показателите бяха умишлено занижени с цел да не се създават административни бариери пред общините при участието им в конкурси за спечелването на проекти за различни целеви програми. Това се отнася най-вече по отношение на определянето на изостаналите планински райони. Този ефект беше постигнат с цената на някои компромиси - известно разминаване с традиционното схващане за планински райони, застъпено в научната литература по природна география (средна надморска височина 600 м. денивелация 200 м. среден наклон на релефа 120, хоризонтално разчленение 2 км/км2). Чрез тези компромиси се постига увеличаване на териториалния обхват както на изостаналите селски райони, така и на броя на общините, попадащи в тях.

Съвпадането на общинска граница с държавната граница на страната е водещ критерий за обособяването на изостаналите гранични райони. Това е необходимо, тъй като за голям брой гранични общини факторът „граница“ е основен за тяхната социално-икономическа и инфраструктурна маргинализация. Тук следва да се има предвид , че в тази категория не попадат всички общини по държавната ни граница – за някои от тях (например черноморските общини, някои от дунавските общини: Русе, Свищов, Видин, Силистра и др.), граничното им географско положение се явява фактор, катализиращ тяхното социално-икономическо развитие.

При другите типични изостанали гранични райони географското им положение има лимитиращи функции по отношение на комплексното социално-икономическо развитие. Такива са по-голяма част от общините по западната и южната граница в резултат на политическото и военно блоково противопоставяне през периода 1945-1989 г. Допълнителна причина за това са и неизживените наслоения и предразсъдъци между държавите от Балканския район.

За да се постигне максимална обективност при категоризирането на общините към районите за целенасочено въздействие и за да не се фаворизира ролята и тежестта на едни показатели за сметка на други, в ЗРР (член 7а, ал. 1-5) е записано категорично, че тя трябва да отговаря на 2/3 от посочените показатели.

Съгласно чл. 7, ал. 7 на ЗРР една община може да попадне едновременно в повече от един район за целенасочено въздействие в случай , че отговаря едновременно на съответните критерии и показатели (съгласно ал. 4, т. 2-5). Това важи за някои от изостаналите райони (чл. 7, ал. 4, т. 3-5) и е безспорно предимство, тъй като една изостанала община няма да има никакви нормативни и административни пречки да участва в спечелването на проекти по различни целеви програми с цел комплексното си перспективно развитие.

При приемането на ЗРР беше направено предложение за обособяването в отделен вид райони за целенасочено въздействие и на онези общини, които в резултат на своето промишлено развитие химизацията в земеделието и други неблагоприятни фактори, имат специфични екологични проблеми. Това е логично и резонно по следните причини:

За провеждането на ефективна екологична политика е необходимо насочването на значителни финансови ресурси за изграждане на пречиствателни станции, за внедряване на безотпадъчни технологии, за рекултивация на вече нарушените в екологично отношение територии. Предложението обаче не беше възприето, без да има съществени обструкции по него.

Като отделен район за целенасочено въздействие в ЗРР беше фиксирана Столична община (чл. 7, ал. 4, т. 6). Като аргументи са посочени, че София със своя голям демографски, социално-икономически и друг потенциал и „по-благоприятни показатели“ натежава и деформира характеристиките на другите общини. Това освен че е нелогично, но е и формално несъстоятелно, тъй като всяка община трябва да покрие показателите, фиксирани в ЗРР, а не в рамките на закона за планиране. Освен това Столична община обективно покрива и отговаря на показателите , позволяващи й да бъде отнесена в район за икономически растеж. За провеждането на преференциална регионална политика към нея е трудно да се приложи по различен подход от този, който се прилага към районите в икономически растеж.

Необходими допълнителни действия за оптимизиране на преференциалната регионална политика в България

Законодателната база е необходимата основа, но не и гаранция за провеждането на ефективна преференциална регионална политика в България. Тя може да бъде постигната със следните допълнителни стъпки:


Литература

  1. Концепция и програма за финансова децентрализация. Финансово състояние на общините - 2002 година, С., 2002.
  2. Закон за регионалното развитие, ДВ, бр. 26 от 23.03.1999 г. Отм. бр.14 от 20.02.2004
  3. Закон за регионалното развитие, ДВ, бр.14 от 20.06.2004 г. Изм. и доп. бр. 32 от 12.04.2005 г.
  4. Развитие на фискалната децентрализация в България. – Сб. Материали, използвани за работна среща „ Развитие на фискалната децентрализация в България., С. 2002 г.
  5. Регионалното ниво на самоуправление в Дания, Португалия, Холандия, Полша, Чехия, Унгария и Естония: законодателно проучване, Народно събрание на Република България, София, 2002 г.



The preferential regional policy in Bulgaria and other EU countries-a comparative characteristic and priorities

Dimitar Dimitrov Assistant professor
„St. Kl. Ohridski“ University of Sofia,
Faculty of Geology and Geography

Summary

The article analyzes the problems connected with the effectiveness of the pursuit preferential regional policy in Bulgaria in the last years. A comparative characteristic is made between this policy in Bulgaria and in other EU countries. The stress, according to the author, is put on the main rational elements of the preference regional policy in these countries. These comparisons may be of both philosophical and practical use in the process of pursuit of preferential regional policy in Bulgaria. The main problems in the regional development of the country are defined- the existence of difficult interregional inner regional differences, depressive demographic regions, situated on significant part of the national territory, the existence of underdeveloped regions, the bad condition of the infrastructure in some regions ,etc. On this basis the concept for the necessity of preferential regional policy is being developed.

A characteristic of the regional policy legislation is done and especially of this part of the Regional Development Law , which defines the separate kind of regions for purposeful influence. In the pursuit of regional policy an assessment is made of the main groups of indexes, which play a decisive role for the enlargement of the territorial range of these regions of purposeful influence and for the number of regions included. A proof is given for the necessity of the existence of these regions and the criteria for them.

The reasons, which according to the author, are in the basis of the inefficient preferential regional policy in the last years and the insufficient mastering of financial resources, are revealed. An algorithm of actions / organizational, educational/ which will help improving the mastering of financial resources, directed for the solution of the difficult regional and infrastructural problems of the country, are being suggested.



Чл. 7. (1) В границите на районите за планиране се обособяват райони за целенасочено въздействие.
(3) Районите за целенасочено въздействие обхващат териториите на една или повече съседни общини.

(4) Районите за целенасочено въздействие са:
1. район за икономически растеж;
2. район в индустриален упадък;
3. изостанал граничен район;
4. изостанал селски район;
5. изостанал планински район;
6. Столична община.

(5) (Изм. – ДВ, бр. 32 от 2005 г.) Териториалният обхват на видовете райони за целенасочено въздействие по ал. 4, т. 1 - 5 се определя, като се отчитат равнището и динамиката на икономическото развитие, структурата на икономиката, заетостта и безработицата, степента на изграденост на техническата инфраструктура, демографската, социалната и селищната структура, географското положение и наличният потенциал за постигане на целите за развитие на съответния вид район.

Чл. 7а. (Нов - ДВ, бр. 32 от 2005 г.)
(3) В териториалния обхват на изостанал граничен район се включват общини, в които част от административната граница на поне една от тях съвпада с част от държавната граница и отговарящи поотделно на две трети от показателите по ал. 6.

(4) В териториалния обхват на изостанал селски район се включват общини, в които над 20 на сто от трудоспособното население е заето в селското и горското стопанство и отговарящи поотделно на две трети от показателите по ал. 6.

(5) В териториалния обхват на изостанал планински район се включват общини, територията на всяка от които е със средна надморска височина над 500 м или под 500 м, но със средна за територията дълбочина на разчленение на релефа над 150 м разлика между най-ниската и най-високата точка на един квадратен километър, със средна за територията гъстота на разчленение на релефа над 1,5 км на квадратен километър и среден наклон на релефа над 7 градуса, и отговарящи поотделно на две трети от показателите по ал. 6.

(6) При определяне на териториалния обхват на изостанал граничен, изостанал селски и изостанал планински район се отчитат следните показатели:
1. нетни приходи от продажби на един жител под 70 на сто от средната стойност за страната за последните три години;
2. равнище на средната работна заплата, по-ниско от средната стойност за страната за последните три години;
3. средно равнище на безработица над 110 на сто от средната стойност за страната за последните три години;
4. коефициент на възрастова зависимост над 120 на сто от средната стойност за страната за последните три години;
5. гъстота на населението под 70 души на един квадратен километър;
6. над 25 на сто от населените места нямат изградена пътна връзка с асфалтово покритие помежду им или с общинския център;
7. над 30 на сто от населените места са без изградена канализационна мрежа;
8. над 30 на сто от населените места ползват питейна вода с отклонение от качеството, прието като стандарт за страната, или имат режим във водоснабдяването за последните три години.


(Закон за регионалното развитие)